導(dǎo)讀 近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見(jiàn)》，提出深化城市安全韌性提升行動(dòng)，推進(jìn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造承受適應(yīng)能力強(qiáng)、恢復(fù)速度快的韌性城市，增強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控和治理能力。在國(guó)務(wù)院安委辦城市安全專(zhuān)家組專(zhuān)家孫建平看來(lái)，從“韌性城市”到“韌性安全城市”，是我國(guó)在城市建設(shè)實(shí)踐中的主動(dòng)選擇，這一轉(zhuǎn)變凸顯了我國(guó)在城市工作中的獨(dú)特價(jià)值判斷和路徑創(chuàng)新。以下是他在城市風(fēng)險(xiǎn)管理論壇上的演講。
孫建平
國(guó)務(wù)院安委辦城市安全專(zhuān)家組專(zhuān)家，國(guó)家市長(zhǎng)智庫(kù)專(zhuān)家，上海市人民政府行政決策咨詢(xún)專(zhuān)家，中國(guó)職業(yè)健康協(xié)會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)副主任，曾任同濟(jì)大學(xué)城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究院院長(zhǎng)
沒(méi)有安全，發(fā)展就失去了根基。城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)。巨系統(tǒng)的多層結(jié)構(gòu)和大量子系統(tǒng)決定了其必然是多目標(biāo)、多功能的。從人類(lèi)城市歷史和世界城市發(fā)展進(jìn)程看，并不是每一個(gè)城市都會(huì)主動(dòng)將人民安全作為城市建設(shè)、發(fā)展的基本價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)城市安全的重視程度因國(guó)家和城市的價(jià)值判斷而異。
城市發(fā)展是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要路徑，城市是人民享有工業(yè)化、現(xiàn)代化成果的重要載體。人民城市理念為城市建設(shè)和治理指明了方向，也決定了在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入上應(yīng)當(dāng)更為均衡，更加重視人民的安全保障問(wèn)題。
統(tǒng)籌發(fā)展和安全，是城市高質(zhì)量發(fā)展的要求。城市的韌性和安全，是人民城市的基本緯度，是衡量人民城市建設(shè)成果的基礎(chǔ)性指標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)中，維護(hù)城市公共安全需要付出巨大的成本，并受到城市公共治理能力的限制。將安全理念落實(shí)到韌性城市建設(shè)之中，形成符合中國(guó)城市安全發(fā)展要求的韌性城市建設(shè)特色，是踐行人民城市理念的題中應(yīng)有之義。
韌性城市，通常聚焦于城市在自然災(zāi)害沖擊下的承災(zāi)能力和恢復(fù)能力，對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)理念提出了較高要求；韌性安全城市，則更多是用發(fā)展的眼光看待安全，意味著對(duì)不確定性有更大的吸納能力，并具備更高效的恢復(fù)能力。從韌性城市到韌性安全城市，是在人民城市建設(shè)實(shí)踐中的主動(dòng)選擇，凸顯了獨(dú)特價(jià)值判斷和路徑創(chuàng)新。
加強(qiáng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理 增強(qiáng)市民主動(dòng)識(shí)別、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力 近年來(lái)，上海積極推進(jìn)城市安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，安全生產(chǎn)水平、災(zāi)害防治能力、應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)能力、應(yīng)急保障能力不斷提升；堅(jiān)持把韌性安全能力作為城市軟環(huán)境的硬指標(biāo)，基本建立全域覆蓋的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控體系和安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防控格局，初步構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”與“三級(jí)平臺(tái)、五級(jí)應(yīng)用”超大城市運(yùn)行數(shù)字體征系統(tǒng)。
比如，以城市韌性應(yīng)對(duì)天氣“任性”，經(jīng)受住了“煙花”“貝碧嘉”“康妮”等臺(tái)風(fēng)帶來(lái)的考驗(yàn)，全力維護(hù)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)和市民的生命財(cái)產(chǎn)安全。但也應(yīng)看到，上海作為超大型城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)依舊復(fù)雜，還有很多新特征。面對(duì)牽一發(fā)而動(dòng)全身的不確定性，必須提升應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的總體能力，實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略敏捷”。
一是災(zāi)害越“任性”，韌性越重要。氣候變化對(duì)城市可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，極端天氣事件可能從“非常態(tài)”變成“新常態(tài)”。2023年，上海全市平均降水量1280毫米，雖然沒(méi)有像其他一些城市那樣因連續(xù)暴雨造成嚴(yán)重內(nèi)澇，但城市熱島效應(yīng)和短時(shí)強(qiáng)降雨猝不及防，強(qiáng)臺(tái)風(fēng)過(guò)境，路面積水、高墜、墻面滲水等問(wèn)題顯現(xiàn)。此外，持續(xù)極端高溫對(duì)城市運(yùn)行的影響是緩慢而持續(xù)的，對(duì)城市運(yùn)行韌性安全的考驗(yàn)是全方位的。還有最近兩年多次出現(xiàn)的冷暖急轉(zhuǎn)氣溫“過(guò)山車(chē)”，更是考驗(yàn)城市運(yùn)行能力。當(dāng)外在挑戰(zhàn)充滿(mǎn)不確定性的時(shí)候，必須用自身的韌性安全來(lái)予以應(yīng)對(duì)。
二是生產(chǎn)安全瓶頸待破解。近年來(lái)，重點(diǎn)行業(yè)的安全生產(chǎn)事故總體呈下降趨勢(shì)，重特大事故逐年減少，但建筑業(yè)和?；奉I(lǐng)域仍需高度警惕，城市生命線(xiàn)、高層建筑消防及重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控能力有待進(jìn)一步提升。特別是，城市運(yùn)行安全面臨既有快速發(fā)展中積累的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)壓力，也受到安全意識(shí)不足、責(zé)任落實(shí)不到位等因素影響。面對(duì)量大面廣的使用端隱患，需探索更加符合現(xiàn)階段需求的治理措施。
三是基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)規(guī)模大、設(shè)備雜。上海管網(wǎng)有百年前的，也有新建的，“管道—接口—設(shè)施”關(guān)系復(fù)雜，管網(wǎng)環(huán)境多變，管網(wǎng)存在老化等情況。這是城市發(fā)展和城市規(guī)模決定的客觀現(xiàn)象。此外，上海城市化起步早、速度快，破解深度城市化問(wèn)題沒(méi)有作業(yè)可抄。特別是，快速高架道路、軌道交通陸續(xù)進(jìn)入“中年”，高負(fù)荷的交通流量與日常運(yùn)維、更新改造并進(jìn)，全方位考驗(yàn)城市精細(xì)化、智慧化與應(yīng)急能力。
四是超越固有認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)。在技術(shù)變革加速和社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整的當(dāng)下，新技術(shù)、新模式的廣泛應(yīng)用既帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇，也伴隨諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)。例如，作為全球新能源車(chē)保有量最高的城市之一，我們?cè)诔潆娫O(shè)施管理以及相關(guān)應(yīng)急救援體系建設(shè)方面面臨全新課題；超過(guò)1000萬(wàn)輛電動(dòng)自行車(chē)的普及，使用過(guò)程中的安全隱患、交通秩序管理和火災(zāi)防范成為新的監(jiān)管重點(diǎn)；船舶能源結(jié)構(gòu)向低碳轉(zhuǎn)型，對(duì)港口設(shè)施適應(yīng)性改造和航運(yùn)安全管理提出了前所未有的挑戰(zhàn)。此外，人口老齡化加劇進(jìn)一步使風(fēng)險(xiǎn)圖景復(fù)雜化，對(duì)公共衛(wèi)生資源的合理配置、城市應(yīng)急保障服務(wù)的優(yōu)化升級(jí)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全管理和運(yùn)營(yíng)規(guī)范、老年人道路交通安全的管理提出了更精準(zhǔn)化的要求。
風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題的出現(xiàn)是動(dòng)態(tài)的，這也是推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新和能力提升的契機(jī)。踐行人民城市理念，在韌性安全城市建設(shè)中就要充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，從理念到實(shí)踐全面貫徹“人民至上，生命至上”的原則。 一要生命至上、全民參與。以生命安全為核心目標(biāo)，守牢城市安全底線(xiàn)，構(gòu)建全社會(huì)共建共治共享的治理格局。加強(qiáng)對(duì)城市重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查治理，確保防范重大災(zāi)難性事故發(fā)生。通過(guò)廣泛開(kāi)展安全文化宣傳教育，推動(dòng)安全理念深入人心，增強(qiáng)市民主動(dòng)識(shí)別、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)全民參與城市安全治理的良性循環(huán)。健全基層應(yīng)急管理機(jī)制，推動(dòng)政府、企業(yè)、社區(qū)和個(gè)人協(xié)同發(fā)力，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)積極參與、基層快速響應(yīng)、全民廣泛支持的多元共建共治共享格局。
二要預(yù)防為主、“體檢”先行。人民城市理念指引下的韌性安全城市建設(shè)，必須以預(yù)防為主。“完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”是“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的底線(xiàn)思維，是前置防線(xiàn)、前瞻治理、前端控制、前期處置的生動(dòng)體現(xiàn)。要加強(qiáng)體系建設(shè)，在各個(gè)領(lǐng)域強(qiáng)化預(yù)防機(jī)制、能力建設(shè)，提高對(duì)各類(lèi)災(zāi)害、事故的預(yù)防能力，保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全，提高預(yù)警能力。從2024年開(kāi)始，297個(gè)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展城市體檢。下一步，建議以“城市體檢”這一全國(guó)統(tǒng)一部署為抓手，進(jìn)一步推動(dòng)城市安全向“防患于未然”模式轉(zhuǎn)型。
三要前瞻規(guī)劃、完善指標(biāo)。人民城市理念下的韌性安全城市建設(shè)必須著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從長(zhǎng)治久安和持續(xù)發(fā)展的立場(chǎng)、站位出發(fā)，注重城市韌性安全的前瞻性規(guī)劃，啟動(dòng)針對(duì)極端復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景的中長(zhǎng)期研究，編制韌性安全專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，推進(jìn)“n規(guī)合一”，不斷優(yōu)化韌性安全城市的指標(biāo)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)修訂、完善具體的技術(shù)規(guī)范和評(píng)價(jià)體系，為城市應(yīng)對(duì)多樣化風(fēng)險(xiǎn)提供系統(tǒng)化、可行性的解決方案，確保城市運(yùn)行的安全與穩(wěn)定。上?？煞e極探索樹(shù)立韌性安全建設(shè)的示范標(biāo)準(zhǔn)，為中國(guó)乃至全世界提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
提升功能韌性、過(guò)程韌性和系統(tǒng)韌性 增強(qiáng)城市免疫力治愈力恢復(fù)力 推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)，對(duì)上海加快建成具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市意義重大。當(dāng)前是固本強(qiáng)基推動(dòng)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化迎難而上的關(guān)鍵時(shí)期，要樹(shù)牢全生命周期治理理念，久久為功、持之以恒地提升功能韌性、過(guò)程韌性和系統(tǒng)韌性，增強(qiáng)城市免疫力、治愈力、恢復(fù)力，確保面對(duì)災(zāi)難能具備無(wú)傷亡、少損失、快恢復(fù)的強(qiáng)大韌性。
從工作重點(diǎn)說(shuō)，要精準(zhǔn)聚焦，筑牢城市安全底線(xiàn)。系統(tǒng)提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的“免疫系統(tǒng)”，推行基礎(chǔ)設(shè)施智慧體檢，夯實(shí)城市安全根基。完善基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化智慧體檢、周期性體檢和專(zhuān)項(xiàng)體檢制度，覆蓋城市生命線(xiàn)工程和重要建筑物。針對(duì)長(zhǎng)期服役設(shè)施，開(kāi)展運(yùn)行功能、服役狀態(tài)和周邊環(huán)境的全面檢測(cè)，優(yōu)化城市安全監(jiān)測(cè)參數(shù)體系。完善多維監(jiān)測(cè)與科學(xué)評(píng)估體系，提升應(yīng)急物流、生命線(xiàn)運(yùn)行和氣象服務(wù)的復(fù)合應(yīng)對(duì)能力，為復(fù)雜環(huán)境下的城市安全提供保障。通過(guò)智能診斷技術(shù)，精準(zhǔn)施策，形成兼具實(shí)用性和前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)治理“上海樣板”。通過(guò)科學(xué)數(shù)據(jù)積累，探索設(shè)施冗余度與安全性、投入與災(zāi)害概率等關(guān)聯(lián)性，制定韌性安全指標(biāo)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)空間特征，推動(dòng)城市生命線(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造，建設(shè)無(wú)廢、低碳、海綿城市，推進(jìn)防洪排水工程標(biāo)準(zhǔn)化，提升綜合抗災(zāi)能力。
從社會(huì)支撐說(shuō)，要全民共治，構(gòu)建韌性安全新生態(tài)。動(dòng)員全社會(huì)力量，深入推進(jìn)安全文化建設(shè)?？赏ㄟ^(guò)主流媒體策劃安全話(huà)題討論，普及“人人都是城市安全守護(hù)者”的理念，將防災(zāi)減災(zāi)教育納入全民教育體系。打造“身邊”的應(yīng)急救援實(shí)訓(xùn)場(chǎng)景，依托城市公園綠地布局應(yīng)急體驗(yàn)中心，讓安全教育深入社區(qū)和家庭，推進(jìn)“家家一本手冊(cè)、一套裝備、n項(xiàng)技能”的全民安全建設(shè)。注重房屋、消防和燃?xì)饨K端的使用安全，探索電動(dòng)車(chē)換電網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等全鏈條治理機(jī)制。針對(duì)住房產(chǎn)權(quán)分散、居民認(rèn)知差異等問(wèn)題，創(chuàng)新資金籌措模式，推動(dòng)房屋體檢制度化和全生命周期保險(xiǎn)覆蓋，提升家庭端與城市公共安全的銜接水平。
從技術(shù)支撐說(shuō)，要自主創(chuàng)新，引領(lǐng)城市安全智防升級(jí)。以新質(zhì)生產(chǎn)力為核心動(dòng)能，推動(dòng)韌性安全關(guān)鍵技術(shù)的自主研發(fā)與全面應(yīng)用。集中力量開(kāi)發(fā)具有智能監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)預(yù)警、高效處置和科學(xué)研判能力的先進(jìn)設(shè)備與成套技術(shù)，特別是在老舊基礎(chǔ)設(shè)施和復(fù)雜場(chǎng)景的安全管理中實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破。聚焦城市老舊管網(wǎng)的精準(zhǔn)更換與升級(jí)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析和智能設(shè)備實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，提升供水、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行安全性和穩(wěn)定性。引入適用于狹窄空間的小型化監(jiān)測(cè)設(shè)備，擴(kuò)大對(duì)社區(qū)、街道等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的覆蓋范圍，建立從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)到主動(dòng)防控的全鏈條管理體系。提升對(duì)極端風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)掌控能力，研發(fā)基于人工智能和物聯(lián)網(wǎng)的綜合應(yīng)急平臺(tái)，增強(qiáng)對(duì)城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的感知和預(yù)警能力，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域、多災(zāi)種的聯(lián)動(dòng)預(yù)防。將前沿技術(shù)融入韌性安全體系，助力實(shí)現(xiàn)從“技術(shù)跟隨”到“技術(shù)引領(lǐng)”的跨越。強(qiáng)化安全保險(xiǎn)產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控“體檢—預(yù)防—保險(xiǎn)減損”的全鏈條閉環(huán)管理，從單一的人防、技防轉(zhuǎn)向更加智能化的智防和本質(zhì)安全。在各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，要發(fā)揮出各種新技術(shù)、新設(shè)備對(duì)基層的“增能”，助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。
從體系完善說(shuō)，要改革創(chuàng)新，構(gòu)筑韌性城市長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)全面改革與創(chuàng)新，健全韌性安全城市的制度體系，形成可持續(xù)、可復(fù)制的長(zhǎng)效機(jī)制。完善應(yīng)急指揮調(diào)度機(jī)制，提升“平災(zāi)結(jié)合”的響應(yīng)效率，建立更加扁平化的指揮體系。強(qiáng)化互聯(lián)互通，推動(dòng)信息流、指令流、資源流的實(shí)時(shí)共享，形成高效協(xié)同的應(yīng)急救援模式。加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和領(lǐng)域的治理，包括城市生命線(xiàn)、危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)運(yùn)、老舊住宅區(qū)和地下空間等。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)疊加與耦合的動(dòng)態(tài)評(píng)估，完善風(fēng)險(xiǎn)地圖和隱患清單，為精準(zhǔn)治理提供科學(xué)依據(jù)。特別是在公共地下空間防澇治理中，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院設(shè)備層、軌道交通連通節(jié)點(diǎn)等重點(diǎn)部位的改造，避免因“木桶短板”引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)“條塊結(jié)合”協(xié)同治理機(jī)制，明確條線(xiàn)部門(mén)與屬地管理責(zé)任，形成聯(lián)動(dòng)共治格局。通過(guò)建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的治理體系，攻克韌性城市建設(shè)中的突出短板，為城市安全治理樹(shù)立新標(biāo)桿。
總之，韌性安全城市建設(shè)要繼續(xù)在人民城市理念指引下，進(jìn)一步發(fā)揮人民城市的組織協(xié)同優(yōu)勢(shì)，使韌性安全城市建設(shè)真正落實(shí)到每一位市民的工作生活中，將韌性安全的理念貫穿到城市發(fā)展的各個(gè)層面，以制度創(chuàng)新、科技支撐和全民參與為動(dòng)力，形成全社會(huì)共同參與、共同守護(hù)的城市安全新格局。
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